Les cumuls d'activité - Cumul public / public et privé

Références :

  • Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations du fonctionnaire, article 25 septies
  • Décret n°91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet
  • Décret n°2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique
  • Arrêté du 4 février 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique

Les dispositions relatives au cumul d'activités sont applicables :

  • Aux fonctionnaires stagiaires et titulaires
  • Aux agents contractuels de droit public

qui exercent leur activité à temps complet, à temps non complet, à temps plein ou à temps partiel.

1 Le principe

Les fonctionnaires et agents contractuels de droit public consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées.

Le principe est celui de l'interdiction d'exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative.

Ce principe est aménagé entre des interdictions strictes ne souffrant aucune exception, et des dérogations qui prévoient notamment :

  • Des activités librement exercées par les agents
  • Des cas de cumul d'activités :
    • Poursuite d'une activité de dirigeant de société après le recrutement comme agent public
    • Cas particulier pour les agents occupant un emploi à temps non complet inférieur ou égal à 70% de la durée légale (70% de 35h = 24h30)
    • Exercice d'une activité accessoire dans certaines conditions (nature de l'activité notamment)
    • Temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise

En cas de non-respect des dispositions relatives au cumul d'emplois et de rémunérations, l'agent encoure :

  • une sanction disciplinaire,
  • le reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement,
  • des poursuites pénales en cas de délit de prise illégale d'intérêts (article 432-12 du Code pénal)

Ces dispositions s'appliquent à tous les agents publics, qu'ils soient :

  • fonctionnaires stagiaires ou titulaires
  • contractuels sur emploi permanent ou non permanent.

En revanche, le régime des cumuls d'emplois ne s'applique pas aux agents de droit privé (contrats aidés...).

2 Les activités interdites

Sont toujours interdites même si elles sont à but non lucratif, les activités suivantes :

  • La création ou la reprise, par un agent occupant un emploi à temps complet et exerçant à temps plein, d'une entreprise :
    • immatriculée au registre du commerce et des sociétés
    • immatriculée au répertoire des métiers
    • affiliée au régime des micro-entreprises (anciennement auto-entreprises) prévu par l'article L. 613-7 du Code de la sécurité sociale (sauf dérogation prévue pour les activités accessoires).
  • La participation aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif ;
  • Donner des consultations, procéder à des expertises ou plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel
  • Prendre ou détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle l'agent appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance
  • Le cumul d'un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet.

3 Les activités libres

Les activités suivantes peuvent être exercées librement par les agents publics, sans autorisation préalable :

  • Activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif
    Exemple : bénévolat dans une association à but non lucratif
  • Gestion du patrimoine personnel et familial de l'agent, tant qu'il ne s'agit pas de faire commerce de ses biens dans un cadre professionnel
    Exemple : un agent peut louer un bien immobilier à un particulier. En revanche, la location de locaux destinés à l'organisation de réceptions va au-delà de la simple gestion du patrimoine et constitue une activité privée lucrative.
  • Production des oeuvres de l'esprit (au sens des articles L. 112-1, L. 112-2 et L. 112-3 du code de la propriété intellectuelle), dans le respect des dispositions relatives au droit d'auteur des agents publics et sous réserve des obligations de secret professionnel et discrétion professionnelle.
    La notion d'oeuvres de l'esprit recouvre notamment : les livres, brochures, écrits littéraires, artistiques et scientifiques ; les conférences ; les oeuvres dramatiques, chorégraphiques, tours de cirque ; les compositions musicales, oeuvres audiovisuelles ; les réalisations cinématographiques, les séquences animées d'images ; les dessins, peintures ; l'architecture, les sculptures, gravures, lithographies, les oeuvres graphiques et typographiques ; la création photographique ; les oeuvres des arts appliqués ; les illustrations, cartes, plans... ; les logiciels ; les créations de mode...
  • Les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement, et les agents exerçant des activités à caractère artistique, peuvent exercer les professions libérales qui découlent de leurs fonctions.
  • « Contrat vendanges » à durée déterminée de droit privé (article L718-6 du Code rural)
  • Fonctions d'agent recenseur, exercées de façon accessoire (article 156 loi n°2002-276 du 27 février 2002).
    Remarque : Cette mission ne peut être exercée sous forme contractuelle que dans une collectivité différente de celle dans laquelle l'agent est fonctionnaire.
  • Fonctions de membre du conseil d'administration d'une mutuelle, union ou fédération ouvrant droit aux indemnités (article L114-26 du Code de la mutualité) : ces fonctions ne constituent pas une activité privée lucrative.
  • Les architectes qui ont la qualité de fonctionnaire ou d'agent contractuel employé à temps plein peuvent exercer à titre individuel, sous forme libérale, lorsque leur statut ou leur contrat ne l'interdit pas, des missions de conception et de maîtrise d'oeuvre pour le compte d'autres personnes publiques ou de personnes privées dans les conditions fixées par le décret n° 81-420 du 27 avril 1981.
  • Les médecins et les pharmaciens (praticiens statutaires) exerçant à temps plein dans les établissements publics de santé sont autorisés à exercer une activité libérale dans les conditions définies par le Code de la santé publique (article L6154-1 et suivants et R6154-1 et suivants).

4 Les possibilités de cumuls d'activités

Dans les cas ci-dessous, l'autorité territoriale peut à tout moment s'opposer au cumul d'activités ou à sa poursuite :

  • Si l'intérêt du service le justifie ;
  • Si les informations sur le fondement desquelles l'autorisation a été donnée ou celles communiquées dans la déclaration (selon les cas) sont inexactes ;
  • Si ce cumul est incompatible avec les fonctions exercées par l'agent ou l'emploi qu'il occupe, au regard des obligations déontologiques des agents publics ;
  • Si le cumul met l'agent en situation de prise illégale d'intérêts (article 432-12 du Code pénal).

4.1 La poursuite d'une activité privée par le dirigeant d'une société ou d'une association à but lucratif

Le dirigeant d'une société ou d'une association à but lucratif, lauréat d'un concours ou recruté en qualité d'agent contractuel de droit public, peut continuer à exercer son activité privée pendant une durée d'un an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement.

Il doit déclarer par écrit à l'autorité dont il est appelé à relever, son projet de continuer à exercer une activité privée :

  • Lorsqu'il est recruté en qualité de fonctionnaire, il transmet cette déclaration à l'autorité territoriale compétente dès sa nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire.
  • Lorsqu'il est recruté en qualité d'agent contractuel de droit public, il transmet cette déclaration à l'autorité territoriale compétente préalablement à la signature de son contrat.

Cette déclaration mentionne :

  • La forme et l'objet social de l'entreprise ou de l'association,
  • Son secteur,
  • Sa branche d'activités.

4.2 Le cumul d'activités des agents occupant un emploi permanent à temps non complet ≤ 70%

Un régime particulier s'applique aux agents occupant un emploi à temps non complet dont la durée de service est inférieure ou égale à 70% de la durée légale du travail, soit :

  • Une durée hebdomadaire de service inférieure ou égale à 24h30 en règle générale,
  • Une durée hebdomadaire de service inférieure ou égale à 14h pour les assistants d'enseignement artistique,
  • Une durée hebdomadaire de service inférieure ou égale à 11h pour les professeurs d'enseignement artistique.

Ces agents peuvent exercer, à titre professionnel, en dehors de leurs obligations de service, une ou plusieurs activités privées lucratives.

Cette possibilité est soumise à déclaration auprès de l'autorité territoriale (ou des autorités territoriales pour les agents relevant de plusieurs collectivités). Cette déclaration mentionne :

  • La nature de la ou les activités envisagées ;
  • Le cas échéant, la forme, l'objet social de l'entreprise, son secteur et sa branche d'activités.

L'autorité hiérarchique informe les agents concernés de cette possibilité, et fournit un modèle de déclaration (NB : un modèle doit être défini par le ministère chargé de la fonction publique).

4.3 Les activités accessoires

Les agents publics peuvent être autorisés à exercer une activité privée à titre accessoire dans les conditions suivantes :

  • La nature de l'activité doit figurer dans la liste des activités prévues par le décret n°2020-69 (cf. ci-dessous).
  • L'exercice de cette activité ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service, et ne doit pas mettre l'agent en situation de prise illégale d'intérêts.
  • L'activité ne peut être exercée qu'en dehors des heures de service de l'agent et doit garder un caractère accessoire.
  • Ce cumul doit être explicitement autorisé par l'autorité territoriale (cf. procédure ci-dessous).

Cette activité accessoire peut être exercée sous différents régimes (micro-entreprise, chèque emploi service, contrat de droit privé...).

Il peut aussi s'agir d'une activité accessoire auprès d'une personne publique, donnant lieu soit à une indemnité, soit à un contrat sur emploi permanent ou non permanent (accroissement temporaire ou saisonnier d'activité), avec un volume horaire compatible avec l'emploi principal de l'agent.

4.3.1 Les activités susceptibles d'être autorisées pour un exercice à titre accessoire

  • Expertise et consultation ;
  • Enseignement et formation ;
  • Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l'éducation populaire ;
  • Activité agricole au sens du premier alinéa de l'article L. 311-1 du code rural dans des exploitations agricoles constituées ou non sous forme sociale ;
  • Activité de conjoint collaborateur au sein d'une entreprise artisanale, commerciale ou libérale mentionnée à l'article R. 121-1 du code de commerce ;
  • Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou à son concubin, permettant au fonctionnaire de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide ;
  • Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers ;
  • Activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif ;
  • Mission d'intérêt public de coopération internationale ou auprès d'organismes d'intérêt général à caractère international ou d'un Etat étranger.
  • Services à la personne mentionnés à l'article L. 7231-1 du code du travail (garde d'enfants ; assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile ; services aux personnes à leur domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales) ;
  • Vente de biens fabriqués personnellement par l'agent.

Toutes les activités accessoires peuvent être exercées sous la forme de la micro-entreprise (anciennement auto-entreprise) ; il s'agit d'un cas de dérogation au principe d'interdiction de création d'entreprise.

Pour les deux derniers types d'activités (services à la personne et vente de biens fabriqués personnellement par l'agent), l'affiliation au régime de la micro-entreprise est obligatoire.

4.3.2 La procédure d'autorisation d'exercice d'une activité accessoire

1/ demande de l'agent

L'agent adresse à l'autorité territoriale une demande écrite contenant les informations suivantes :

  • identité de l'employeur ou organisme pour lequel s'exercera l'activité accessoire,
  • nature, durée, périodicité, conditions de rémunération de l'activité accessoire,
  • toute autre information jugée utile par l'agent.
2/ accusé de réception

L'autorité territoriale accuse réception de la demande.

3/ complément d'information

L'autorité territoriale, si elle estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer, invite l'agent à compléter sa demande dans un délai de 15 jours à compter de la réception de la demande.

4/ décision

L'autorité territoriale notifie sa décision à l'agent dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande, ou de deux mois si l'agent relève de plusieurs collectivités. La décision peut être une autorisation, éventuellement assortie de réserves ou de recommandations visant à assurer le respect des obligations déontologiques et le fonctionnement normal du service, ou un refus.

En l'absence de décision expresse au terme du délai de réponse, la demande d'autorisation est réputée rejetée.

5/ renouvellement de la demande

En cas de changement substantiel des conditions d'exercice ou de rémunération de l'activité accessoire, l'agent doit déposer une nouvelle demande d'autorisation.

4.4 Le temps partiel sur autorisation pour créer ou reprendre une entreprise

Un agent qui se propose de créer ou reprendre une entreprise, ou d'exercer une activité libérale, s'il souhaite le faire en parallèle de son activité publique, doit demander à l'autorité territoriale dont il relève l'autorisation d'exercer ses fonctions à temps partiel.

NB : depuis la loi n°2016-483 du 20 avril 2016, la possibilité de cumuler son emploi à temps complet avec la création ou reprise d'une entreprise a été supprimée, et l'exercice à temps partiel n'est plus de droit mais soumis à autorisation.

L'autorisation d'accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise peut être accordée dans les conditions suivantes :

  • La quotité ne peut être inférieure au mi-temps,
  • L'autorisation est accordée sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d'aménagement de l'organisation du travail,
  • L'autorisation est accordée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable pour une durée d'un an, à compter de la création ou de la reprise de cette entreprise (soit au total quatre années au maximum).
    NB : la loi n°2019-828 du 6 août 2019 a allongé la durée d'une année.

Une nouvelle autorisation d'accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ne peut être accordée moins de trois ans après la fin d'un service à temps partiel pour le même motif.

4.4.1 La demande de l'agent

L'agent adresse à l'autorité territoriale dont il relève une demande écrite d'autorisation à accomplir un service à temps partiel, avant la date de création ou de reprise de l'entreprise.

4.4.2 Le contrôle de compatibilité

NB : les attributions de la Commission de déontologie ont été confiées à la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique depuis la loi n°2019-828 du 6 août 20419 et le décret n°2020-69 du 31 janvier 2020.

4.4.2.1 Lorsque la demande émane d'un agent occupant un emploi soumis à l'obligation de déclaration d'intérêts et/ou de situation patrimoniale

Les emplois soumis à l'obligation de déclaration d'intérêts et/ou de situation patrimoniale sont listés dans le tableau joint en annexe.

L'autorité territoriale saisit la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP), maximum 15 jours après la réception de la demande de l'agent.

L'agent est destinataire d'une copie de la lettre de saisine.

Les pièces constitutives de la saisine sont listées par l'arrêté du 4 février 2020. La ou les autorité(s) territoriale(s) dont l'agent a relevé les trois années précédant la création ou reprise d'entreprise, joint également une appréciation sur le projet.

La HATVP peut demander à l'agent un complément d'information et à l'autorité territoriale une analyse circonstanciée.

L'agent, sur sa demande auprès de l'autorité territoriale, reçoit une copie du dossier de saisine.

La HATVP rend son avis dans un délai de deux mois ; l'absence d'avis rendu dans ce délai vaut avis de compatibilité. L'avis rendu peut être :

  • Un avis de compatibilité
  • Un avis de compatibilité avec réserves
  • Un avis d'incompatibilité.

L'autorité territoriale rend sa décision dans un délai de 15 jours suivant la réception de l'avis ou suivant l'expiration du délai de deux mois.

En l'absence de saisine effectuée par l'autorité territoriale, l'agent peut saisir lui-même la HATVP.

4.4.2.2 Lorsque la demande émane d'un agent occupant un emploi NON soumis à l'obligation de déclaration d'intérêts et/ou de situation patrimoniale

Après réception de la demande de l'agent, l'autorité territoriale examine la compatibilité avec les fonctions que l'agent a exercées durant les trois années précédentes, et apprécie si la création ou reprise de l'entreprise risque de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service, de méconnaître tout principe déontologique, ou de mettre l'agent en situation de prise illégale d'intérêts (au sens de l'article 432-12 du Code pénal).

Elle peut demander un complément d'information à l'agent qui doit y répondre dans un délai de 15 jours.

Lorsqu'elle a un doute sérieux sur la compatibilité, l'autorité territoriale peut saisir le référent déontologue pour avis.

Lorsque l'avis du référent déontologue ne permet pas de lever le doute, elle saisit la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique dans les conditions mentionnées ci-dessus, et joint à la saisine l'avis du référent déontologue.

La décision finale de l'autorité territoriale peut comporter des réserves visant à assurer le respect des obligations déontologiques et le fonctionnement normal du service.

NB : Les dispositions nouvelles s'appliquent aux demandes déposées à compter du 1er février 2020. Toutefois, les demandes déposées avant cette date et n'ayant pas encore donné lieu à une décision au 1er février 2020, peuvent être accordées pour une durée de trois ans.

4.4.3 Cas des agents à temps non complet qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise

Les agents à temps non complet ne pouvant pas être autorisés à accomplir un service à temps partiel, ils peuvent donc créer ou reprendre une entreprise :

  • Après autorisation de l'autorité territoriale, pour les agents occupant un emploi dont la durée de service hebdomadaire est supérieure à 24h30 ;
  • Après en avoir fait la déclaration auprès de l'autorité territoriale, pour les agents occupant un emploi dont la durée de service hebdomadaire est inférieure ou égale à 24h30.

5 Le cumul d'emplois publics

5.1 Les cumuls d'emplois publics strictement interdits

5.1.1 Plusieurs emplois permanents à temps complet

Un agent ne peut occuper simultanément plusieurs emplois publics permanents à temps complet. Il s'agit d'un des cas d'interdiction formelle défini par l'article 25 septies de la loi n°83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires.

5.1.2 Fonctionnaire et contractuel au sein de la même collectivité

Un agent ne peut en aucun cas être employé simultanément, dans la même collectivité, en qualité de fonctionnaire et en qualité d'agent contractuel.

Ce principe est notamment posé par la jurisprudence du Conseil d'Etat (CE n°64259 du 23 février 1966), et découle des dispositions statutaires qui précisent que « le fonctionnaire est, vis-à-vis de l'administration, dans une situation statutaire et réglementaire ».

Par exemple, il est donc interdit, au sein de la même collectivité, de conclure avec un agent titulaire, même s'il occupe un emploi à temps non complet, un contrat de remplacement, d'accroissement temporaire d'activité, ou un contrat sur emploi permanent.

5.2 Les possibilités de cumuls d'emplois publics

5.2.1 Cumul d'un emploi permanent à temps complet ou non complet, avec d'autres emplois permanents à temps non complet

Selon les termes du décret n°91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet, modifié en dernier lieu par le décret n°2020-132 du 17 février 2020, un agent occupant dans une collectivité un emploi permanent :

  • à temps complet (article 9)
  • ou à temps non complet (article 8)

peut cumuler cet emploi avec un ou plusieurs emploi(s) à temps non complet dans d'autre(s) collectivité(s), à condition que la durée totale de service qui en résulte n'excède pas 115 % de la durée de service d'un temps complet, soit :

  • 40h15 lorsque la durée d'un temps complet est de 35 heures (cas général) ;
  • 18h24 pour les professeurs d'enseignement artistique (temps complet : 16h) ;
  • 23h pour les assistants d'enseignement artistique (temps complet : 20h).

5.2.2 Cumul, au sein d'une même collectivité, de deux emplois à temps non complet relevant de cadres d'emplois différents

Il est possible, pour une collectivité, d'employer un même agent sur deux emplois à temps non complet relevant de cadres d'emplois différents. Cela peut prendre deux formes :

  • Un agent fonctionnaire occupant deux emplois permanents à temps non complet relevant de cadres d'emplois différents (l'agent dit « pluricommunal » a alors une double carrière)
  • Un agent contractuel ayant deux contrats, sur deux emplois permanents ou non permanents relevant de cadres d'emplois différents.

NB : si les deux emplois relèvent du même cadre d'emplois, ces durées doivent être réunies pour l'agent fonctionnaire, et ne donner lieu qu'à un seul contrat pour un agent contractuel.

5.2.3 Cumul d'un emploi permanent avec un emploi non permanent dans une autre collectivité

Un agent occupant dans une collectivité un emploi permanent, peut dans certaines conditions cumuler cet emploi avec un emploi non permanent dans une autre collectivité :

  • Si l'emploi permanent est à temps complet, ou à temps non complet avec une durée de service supérieure à 70% de la durée légale (soit plus de 24h30 dans le cas général) : l'agent doit demander à l'autorité territoriale dont il relève au titre de l'emploi permanent, l'autorisation de cumuler une activité accessoire (activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique). L'emploi non permanent doit donc avoir une durée de service compatible avec le caractère « accessoire ».
  • Si l'emploi permanent est à temps non complet avec une durée de service inférieure ou égale à 70% de la durée légale (soit maximum 24h30 dans le cas général), l'agent doit déclarer par écrit, à l'autorité territoriale dont il relève au titre de l'emploi permanent, l'exercice d'une autre activité lucrative auprès d'une personne publique.
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